Використовувати підсанкційні російські активи для відновлення України буде нелегко

Фінансування реконструкції України за рахунок конфіскованих активів у російських еліт буде юридично складним. Захопити заморожені валютні резерви Росії може виявитися легше.

Оскільки російське вторгнення в Україну триває, політики починають дивитися на вартість післявоєнної реконструкції – цифра, яку Україна оцінює в понад 750 мільярдів доларів, а Європейський інвестиційний банк вважає, що може сягати 1 трильйона євро. Поточна підтримка ЄС у розмірі 6,2 мільярда євро блідне в порівнянні. І все ж – враховуючи те, що Росія навряд чи погодиться заплатити за спричинене нею руйнування – очікується, що ЄС візьме на себе значну частину витрат на відновлення України, не в останню чергу тому, що вона є кандидатом на членство в ЄС.

Хоча європейська підтримка України залишається стабільною (поки що), уряди починають нервувати через зростаючі вимоги до своїх бюджетів. Одне дедалі гостріше питання полягає в тому, як виправдати рахунок за реконструкцію перед європейськими платниками податків, враховуючи зростання інфляції, збільшення витрат на оборону та наближення рецесії. Восени лідерам ЄС доведеться сказати своїм громадянам обмежити споживання енергії та підготуватися до подальшого зростання вартості життя. Зрозуміло, що вони будуть обережно просити у своїх виборців більше грошей на відновлення зруйнованої війною України. Тож столиці ЄС та інституції ЄС шукають інші способи покрити рахунок. У Брюсселі поширюється одна з ідей – конфіскувати російські активи, які були заморожені під санкціями ЄС, а саме: активи російських еліт, які перебувають під санкціями, і валютні резерви Росії, що зберігаються в ЄС, – продайте їх і спрямуйте виручені кошти в Україну. Але ліквідація російських активів була б доцільною для ЄС, лише якщо вона була б законною, здійсненною та достатньо прибутковою.

Беріть приватні активи. Стаття 215 Лісабонського договору дозволяє ЄС накладати санкції як на юридичні, так і на фізичних осіб, включаючи заморожування їхніх активів. ЄС зберігає кілька списків санкційних осіб і організацій, чиї активи мають бути заморожені – від російських олігархів і сирійських найманців до членів терористичних організацій. Станом на квітень ЄС заморозив приблизно 30 мільярдів євро російських і білоруських човнів, нерухомості, творів мистецтва та інших активів. Але ЄС не має повноважень конфіскувати та ліквідувати ці заморожені активи, якщо вони не є доходами від злочинної діяльності, і багато країн ЄС мають інвестиційні договори з Росією, які захищають російські інвестиції від свавільної експропріації. Цей захист продовжуватиме застосовуватися до існуючих інвестицій, навіть якщо країни-члени припинять дію договорів.

Ось чому Європейська комісія розробила план, щоб зробити порушення санкцій «євро-злочином» – особливо серйозним злочином із транскордонним виміром, для якого ЄС встановлює базові правила, щоб спробувати гарантувати, що всі країни-члени криміналізувати це та застосувати приблизно однакові покарання. Це полегшило б ЄС і його державам-членам конфіскацію активів російських і білоруських олігархів, які намагаються обдурити систему, наприклад, шляхом перенаправлення або переміщення активів з однієї країни-члена в іншу. План Комісії амбітний: наразі лише 12 держав-членів вважати порушення санкцій кримінальним злочином. У двох країнах ЄС (Іспанія та Словаччина) порушення санкцій є лише адміністративним правопорушенням. У деяких державах-членах особа, яка потрапила під санкції і не дотримується обмежувальних заходів ЄС, може загрожувати до 12 років ув’язнення; в інших вони зможуть піти зі штрафом у 1200 євро.

Навіть якщо Комісії вдасться переконати всі країни-члени розпочати конфіскацію приватних російських і білоруських активів, все одно буде дуже важко використати ці активи для відновлення України. Оскільки захоплення активів вимагає протиправної поведінки (а не просто зв’язку з Володимиром Путіним), конфіскація часто вимагатиме кримінального провадження. Таким чином, процес експропріації приватних активів, які потрапили під санкції, буде кропітким і відкритим для юридичних викликів у багатьох країнах-членах. Національні прокурори повинні будуть надати докази або порушення санкцій, або того, що активи були отримані злочинним шляхом, і в багатьох випадках це буде неможливо довести. Деяким державам-членам, як-от Німеччині, доведеться змінити свої конституції дозволити використовувати конфісковані приватні активи для відбудови України. Навіть якби всі юридичні перепони були подолані, конфіскація активів путінської еліти все одно була б важким процесом і – оскільки, ймовірно, буде конфіскована лише частка із 30 мільярдів євро заморожених активів – недостатньо прибутковим, щоб сильно вплинути на відбудову України рахунок.

Конфіскація активів путінської еліти була б важким процесом – і недостатньо прибутковим, щоб сильно вплинути на законопроект про відбудову України.

Золоті резерви Росії є набагато більшим призом – вартість заморожених Заходом резервів становить приблизно 300 мільярдів євро – і, можливо, їх легше використати для відновлення України. Міжнародне право певною мірою захищає валютні резерви, але існують прецеденти заморожування іноземних резервів іншої країни в окремих випадках, як, наприклад, минулого року США заборонили талібам отримати доступ до іноземних резервів Афганістану. Коли іноземні резерви заморожені, урядам і приватним організаціям забороняється купувати або мати справу з ними, але самі резерви залишаються недоторканими. Конфіскація, з іншого боку, йде значно далі.

Якби Європа захопила російські валютні резерви, вона хотіла б мати принаймні правдоподібне виправдання згідно з міжнародним правом для такого подальшого кроку. Вона може, наприклад, спробувати представити конфіскацію як контрзахід, спрямований на те, щоб переконати Москву вийти з будь-якої частини України, яку вона все ще окупує, і компенсувати завдану шкоду. Європа також може стверджувати, що конфіскації мають принаймні певний прецедент, навіть якщо вони не є прямими аналогами: наприклад, у 2003 році США конфіскували іноземні резерви Іраку, щоб допомогти у відбудові країни після поразки Саддама Хусейна. Арешт валютних резервів Москви виглядав би найбільш законним, якби міжнародний трибунал, як-от Міжнародний суд, присудив репарації Україні, а Путін відмовився платити – але якщо це станеться, це, ймовірно, пройде через багато років.

Якщо припустити, що ці правові складнощі можна подолати, захоплення російських валютних резервів може бути швидшим і набагато прибутковішим, ніж спроба ліквідації приватних активів кремлівської еліти. Однак залишиться дві проблеми. По-перше, розширення обставин, коли активи або резерви можуть бути експропрійовані, ризикує спонукати інші країни, включно з тими, які мають менше моральних сумнівів щодо прав власності, конфіскувати активи інших. Це може поставити під більший ризик європейські інвестиції в інших частинах світу. По-друге, Європі слід бути обережною, щоб її не сприймали як відверто зневажливу верховенство права та принципи міжнародного права. Більшість європейців, можливо, вже розгледіли брехню Путіна, але це не обов’язково в інших місцях.

Якби юридичні труднощі вдалося подолати, захоплення російських валютних резервів могло б бути швидшим і набагато прибутковішим, ніж спроба ліквідації приватних активів кремлівської еліти.

Європейські уряди підвищать ризик відчуження країн, сприйнятливих до впливу Росії та Китаю, якщо вони вирішать використати іноземні резерви Москви для відновлення України без вагомих юридичних аргументів (наприклад, рішення міжнародного суду) для цього. Якби Європа вирішила конфіскувати російські валютні резерви, їй, як мінімум, потрібно було б викласти чіткі та передбачувані принципи, щоб спробувати запевнити інші країни, що їхні власні іноземні резерви будуть конфісковані лише у відповідь на такі ж серйозні порушення міжнародних норм.

Російських активів не вистачить, щоб оплатити всю реконструкцію України. Конфіскація відбуватиметься повільно, а часом і проблематично з правової точки зору. Поки вони розмірковують про те, чи ліквідувати російські активи, які перебувають під санкціями, і як, європейські лідери також повинні придумати наратив, щоб пояснити європейським платникам податків, чому в їхніх довгострокових інтересах допомагати фінансувати відновлення України.

Каміно Мортера-Мартінес є головою брюссельського офісу, а Зак Майерс є старшим науковим співробітником Центру європейських реформ.

Джерело.